La Nueva agenda del consumidor no es la primera norma que regula la protección de los consumidores. Ésta, está regulada en diversas leyes, siendo las más relevantes: el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y a nivel europeo, en la DIRECTIVA 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011; y DIRECTIVA (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, la cual tiene como objetivo mejorar la aplicación y modernizar las normas de protección de los consumidores de la UE.

La Ley 4/2022, de 25 de febrero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, ha venido a aumentar la protección de los consumidores que se encuentren en determinadas situaciones, modificando el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios a fin de adecuar la legislación española a la comunitaria.

Es importante tener en cuenta que el artículo 51.1 de la Constitución Española establece que los poderes públicos garantizarán la defensa de las personas consumidoras y usuarias, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.

Nuevas normativas que afectan al consumidor: Nueva agenda del consumidor de la Comisión europea.

La Ley 4/2022, nace tras la pandemia de la COVID-19, y de la situación económica existente tras ella, a raíz de la pandemia, se constatan diversas situaciones en las que, agravadas por la propia situación de crisis sanitaria, las circunstancias sociales o personales de algunos consumidores, hacen que se encuentren en una especial situación de subordinación, indefensión o desprotección en sus relaciones de consumo.

La Nueva Agenda del Consumidor, publicada por la Comisión Europea en noviembre de 2021, tiene como objetivo: «Reforzar la resiliencia del consumidor para una recuperación sostenible».

Y para que el objetivo sea posible en España, ha sido necesario que la normativa estatal recoja de forma urgente la previsión de las circunstancias que generan que los derechos de estas personas consumidoras necesiten una protección reforzada.

La Nueva Agenda del Consumidor presenta la visión de la política europea de consumo para el periodo 2020-2025.

Entre sus finalidades, además de abordar las necesidades de las personas consumidoras ante la pandemia, se subraya la promoción de medidas para un mercado único más ecológico, digital y justo, fortaleciendo la confianza y toma de decisiones de los consumidores, así como la protección eficaz de sus intereses en las relaciones de consumo.

La Agenda asume un enfoque holístico que abarca aquellas políticas de la Unión Europea que revisten especial interés para las personas consumidoras, complementando otras iniciativas como el Pacto Verde Europeo, la Economía Circular o, en el marco de Naciones Unidas, la Agenda 2030.

Objetivos de la Nueva Agenda del Consumidor

Para alcanzar sus objetivos, la Agenda cubre cinco ámbitos prioritarios:

• a) la transición ecológica
• b) la transformación digital
• c) la tutela y defensa de los derechos de los consumidores
• d) las necesidades específicas de determinados grupos de consumidores
• e) la cooperación internacional.

El aumento de prácticas comerciales desleales, ha motivado la necesidad de implantar medidas coordinadas con los Estados miembros para garantizar la protección de los derechos de los consumidores en un entorno cada vez más digital.

La Nueva Agenda del Consumidor subraya la necesidad de abordar las necesidades específicas de consumidores que, por sus características o circunstancias, requieran una mayor protección para garantizar la toma de decisiones en las relaciones concretas de consumo acorde con sus intereses.

Entre las necesidades concretas destacan las siguientes:

• la necesidad de garantizar tanto la asequibilidad de los productos, bienes y servicios, como la disponibilidad de una información clara, accesible y fácil de manejar sobre ellos.
• la adopción de un enfoque justo y no discriminatorio en la transformación digital.
• la educación permanente, la sensibilización y la formación, especialmente a niños, niñas y menores de edad.
• o la protección frente a prácticas discriminatorias por razón de género o edad.

Es necesario advertir aspectos como la dificultad para obtener o asimilar información, una menor capacidad para comprar, elegir o acceder a productos adecuados, o una mayor susceptibilidad a dejarse influir por prácticas comerciales. Dado que la clave para que las políticas de protección a las personas consumidoras vulnerables sean eficaces reside en su capacidad de actuar de forma preventiva, identificando a las personas o colectivos que tienen mayor probabilidad de verse afectados por esas contingencias, antes de que el posible resultado negativo se produzca, se hace necesario la identificación de los factores que determinan la vulnerabilidad en un consumidor.

Factores que determinan un consumidor vulnerable

Es necesario tener en cuenta que la situación de vulnerabilidad no se deriva de circunstancias estrictamente personales, sino que hay que considerar aspectos de origen demográfico, social e, incluso, relacionados con cada entorno de mercado concreto. Las condiciones que predisponen a la vulnerabilidad en las relaciones de consumo exceden el plano de lo estrictamente económico, tradicionalmente aproximado con indicadores del nivel de renta. Ya en los años 90 del pasado siglo, se realizaron estudios centrados en el análisis de la vulnerabilidad de consumo en mercados específicos como el de productos farmacéuticos o el alimentario. Evidenciándose la importancia que tenían factores tanto de índole biológico como cultural para estimar la vulnerabilidad en sus relaciones de consumo de ciertos individuos o colectivos.

En posteriores investigaciones, se ha venido confirmando que la multidimensionalidad de la vulnerabilidad de consumo, es decir, su relación con factores de distintas dimensiones, afecta a todos los ámbitos de consumo, siendo especialmente patentes en algunos sectores de consumo específicos como el financiero, el energético o el de comercio electrónico.

Por otro lado, la vulnerabilidad en el ámbito del consumo es un concepto dinámico, en el sentido de que no define a las personas o a los colectivos como vulnerables de una forma estructural ni permanente. De esta forma, una persona puede ser considerada vulnerable en un determinado ámbito de consumo, pero no en otros. Además, esa condición de vulnerabilidad podrá variar a lo largo del tiempo según puedan hacerlo las condiciones que la determinan, tanto las de tipo personal como las sociales o de contexto.

Importante: cualquier persona puede ser vulnerable en algún momento de su vida respecto de alguna relación de consumo específica.

Por tanto, personas consumidores vulnerables, no solo lo son en relación con aspectos económicos, sino también en relación con aquellas otras circunstancias, tales como por ejemplo la edad, sexo, origen nacional o étnico, lugar de procedencia, las personas alérgicas o con algún tipo de intolerancia alimenticia, las víctimas de violencia de género, las familias monoparentales, las personas desempleadas, las personas con algún tipo de discapacidad, las personas enfermas, las minorías étnicas o lingüísticas, las personas desplazadas temporalmente de su residencia habitual, la población migrante o solicitante de protección internacional, así como las personas con carencias económicas o en riesgo de exclusión, o cualesquiera otras circunstancias que puedan incidir, generando desventaja, en sus relaciones de consumo.

Además, es importante señalar que las relaciones de consumo están diseñadas sin tener en cuenta las necesidades y circunstancias de determinados colectivos de personas que enfrentan especiales obstáculos a la hora de desenvolverse y ejercer sus derechos en condiciones de igualdad. Así, el impacto de determinadas variables psicosociales en las relaciones de consumo (tales como la edad, sexo, origen nacional o étnico, lugar de procedencia o discapacidad, entre otras) coloca a las personas consumidoras en una situación de especial vulnerabilidad que reclama una protección reforzada de sus derechos.

Lo mismo ocurre con otras circunstancias como el desconocimiento del idioma, el nivel de formación (bien sea general o específica de un sector del mercado), el lugar de residencia, la situación social, económica y financiera o, incluso, problemas asociados al uso de las nuevas tecnologías como instrumento o vía de acceso normalizado al mercado de bienes y servicios. Amén de que, varias causas o factores de los mencionados pueden operar simultáneamente o interaccionar entre sí, incrementando en esos casos la situación de vulnerabilidad.

Grupos de población vulnerable es España

En España, hay distintos grupos de personas que pueden encontrarse en una especial situación de vulnerabilidad en las relaciones comerciales entre personas consumidoras y empresarios, entre otros:

• Las personas mayores son uno de los grupos más numerosos de consumidores en España. Según los datos del INE, en enero de 2020, había en España 9.278.923 personas de 65 o más años para un total de población española de 47.332.614, lo que supone un 19,6 % del total de la población.

Por ejemplo, respecto al consumo online, es claro el desfase generacional existente, puesto que el uso de internet de forma frecuente por personas de entre 65 y 74 años se sitúa por debajo del 60 %, muy lejos del 83,1 % del total de la población mayor de 16 años, de acuerdo con datos del INE.

La vulnerabilidad en personas mayores tiene un componente transversal de género, puesto que en España las mujeres cuya edad está comprendida entre los 65 y los 99 años constituyen el 57 % frente a los hombres. Además, de acuerdo con información proporcionada por el Instituto de las Mujeres, las mujeres de edad avanzada viven solas con más frecuencia que los hombres, tienen ingresos más bajos, sufren, en mayor medida, enfermedades crónicas, y tienen peor percepción subjetiva de su salud y calidad de vida.

A la edad y al género debe asociarse igualmente la discapacidad que, en los supuestos de personas mayores y, especialmente, de mujeres mayores, agrava la situación de vulnerabilidad, aumentando el riesgo de exclusión. En el caso de las mujeres con discapacidad, nuevamente, el riesgo de exclusión es acusadamente mayor.

.- Género: Otro de los factores de vulnerabilidad. Por ejemplo, de acuerdo con datos del INE, las compras por internet por parte de las mujeres son 0,9 puntos porcentuales inferiores a las de los hombres.

El hecho de que el género sea un factor estructural que posiciona en condición de subordinación en el ámbito económico se aprecia con claridad en los indicadores de capacidad económica, puesto que la renta neta anual media en los hogares es mayor en aquellos en los que la persona de referencia es un hombre (30.531 euros) que en los que lo es una mujer (25.198 euros). En relación con las pensiones, por ejemplo, y de acuerdo con datos del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, la pensión media de las mujeres en octubre de 2020 ascendió a 813,52 euros por 1.235,18 euros de los hombres.

Entre las dificultades que impiden el desarrollo en condiciones de igualdad en las relaciones de consumo por cuestiones de género, la violencia de género y la trata de mujeres y niñas con fines de explotación sexual tienen especial incidencia.

Factores específicos de género

Dentro del factor de género, se encuentran las familias monoparentales, que en el 81 % de los casos, están encabezados por mujeres. El 46,8 % de estos hogares se encuentra en riesgo de pobreza y exclusión social y tienen una tasa de pobreza infantil quince veces superior a la media. Además, las mujeres que encabezan estos hogares monoparentales, tienen que enfrentarse a situaciones de empleabilidad inestables, debido a las escasas posibilidades de conciliación que ofrecen las empresas, lo que provoca que muchas de ellas se puedan encontrar en situación de desempleo o de trabajo en situación irregular dada su condición.

.- Niños, niñas y adolescentes: Según el INE, suponen el 17,6 % del total de la población, siendo los menores de 16 años el colectivo más afectado por el riesgo de pobreza relativa, según la encuesta de condiciones de vida.

Como consumidores, los niños, niñas y adolescentes, tienen una mayor sensibilidad a la publicidad y a las prácticas comerciales agresivas, ya que disponen de menor capacidad para reconocer el peligro, pueden sentirse atraídos por la apariencia de productos que entrañen riesgos para su salud o seguridad, o pueden presentar mayor sensibilidad frente a la toxicidad de determinadas sustancias químicas.

Se trata de tomar medidas de educación permanente, formación y sensibilización.

• Personas con discapacidad. De acuerdo con la Encuesta de Discapacidad, Autonomía Personal y Situaciones de Dependencia, elaborada por el INE en 2008 (último informe disponible), el número de personas con alguna discapacidad se elevaba a 3.847.900 personas, de las cuales 1.600.000 aproximadamente son menores de 65 años.
• Otros factores son: el nivel de renta, el nivel formativo y cultural, que pueden incidir de forma importante en las relaciones de consumo, situando en posiciones de vulnerabilidad a aquellas personas consumidoras que cuentan con menores niveles de estudios, así como la brecha digital en las relaciones de consumo en la era digital.

Esta significativa reforma viene a aumentar la protección de estos colectivos más vulnerables, a fin de proteger sus derechos.

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